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现代民主政治中的家族政治——一种尝试性分析框架
作者:陈金英 时间:2017-07-17

  内容提要:现代家族政治是指在自由民主制度框架下,某些家族的成员由于拥有特殊的资源,能够连续当选并掌握政权,使得权力在某些家族内部呈现出代际延续的现象。家族政治的出现存在两大根源:地方政治经济中不平等的权力结构导致政治过程中庇护关系形成,政治家能够利用家族资源获得特定群体的稳定支持,而某些家族成员的当选又成为该群体参与公共产品分配的前提;政党内部缺乏民主机制、外部缺少社会支持组织,党的候选人提名和资金筹集分配权力集中于党的领袖,使得家族能够发挥政党的替代性作用或导致政党被政治家族所控制。来自发达民主国家和发展中民主国家的证据表明,家族政治的存在是上述两种机制共同作用的结果。政治过程中的庇护关系越严重,家族政治越有可能出现;而政党组织越不发达,就越有可能为家族政治提供制度性机会。家族政治集中体现了西方民主政治中的权利不平等现象,它与现代民主政治的平等理念相悖,同时也有害于民主政府的质量。

  关键词:家族政治;庇护政治;政党

 

  

  

  2016年6月7日,美国民主党候选人希拉里·克林顿(Hillary Clinton)成为美国历史上首位女性总统候选人。许多观察家认为,继亚当斯(Adams)、罗斯福(Roosevelt)、肯尼迪(Kennedy)和布什(Bush)家族之后,一个新的克林顿家族正在美国政坛诞生。美国政治中的家族政治现象在世界民主政治中绝非仅有。日本二战后的历任首相中不少人出身于政治家族(political dynasty)。在加拿大,特鲁多(Trudeau)家族诞生了两位总理。而在印度、菲律宾、孟加拉国、斯里兰卡、巴基斯坦等发展贵宾会家,其独立后的政治史往往就是几个大政治家族的历史。政治家族不仅存在于政府行政系统,也广泛于存在于国会中。根据2000年的一项调查,美国众议院87%的议员有亲属曾担任众议院的议员职务,在英国这一比例差不多为9%。在日本,到2000年末,一些人估计国会议员中世袭议员(继承父辈或者其他亲属的选举地盘和政治资本而当选的议员)的比例达到20%。在从冰岛到爱尔兰等许多面积较小、人口较少的民主国家中,也都存在相当数量的来自政治家族的政治家。

  家族政治在当代西方民主政治中的盛行不禁让人们想起古老的王朝统治。无论是古代东方的专制帝国还是西方的封建国家,大的政治家族在世界历史上屡见不鲜。在古代人们相信,这些家族及其后代的统治要么是由于天命,要么是由于他们的高贵出身。在权力主要控制在少数人及小集团的古代国家,家族政治的存在有其必然性。然而,随着普选权的确立和民主政治的发展,政党代替了传统的家族,发挥了动员和组织社会的功能;大众选举赋予了几乎所有成年公民参与政治的权利;教育的普及和现代通信技术的发达使得少数阶层不可能垄断信息和资源。这一切都使得家族政治难以延续。然而,家族政治这种精英统治形式和权力结构不平等现象仍然在某些国家、某些时期盛行,这不能不引起人们的思考。在宏观层面上,我们要尝试回答的问题是,导致家族政治出现和形成的原因是什么?家族政治为何在不同的国家表现出不同的形态?换句话说,为什么在有些国家家族政治现象格外常见,而在另外一些国家则比较少见?甚至在同一国家的不同时期,家族政治的表现为何存在明显差别?本文主要聚焦于当代民主政治中的家族政治现象及其运行,试图揭示家族政治出现的政治和社会根源。

一、家族政治成因的既有解释

  家族政治的出现首先有赖于政治家族的产生。埃内斯托·达尔·波(Ernesto Dal Bó)等人把政治家族定义为“此前已有家族成员是国会议员的家族”。石桥(Michihiro Ishibashi)等人则把政治家族定义为政治家群体,他们从其担任政府职务的家族成员那里继承了该职位。同样,马克·汤普森(Mark R. Thompson)认为政治家族是一种涉及家族成员的直接或间接政治权力转移。巴勃罗·克鲁宾(Pablo Querubin)则把政治家族定义为在特定区域内支配权力分配的一小部分家族。本文倾向于采用马克·汤普森的定义,认为家族政治是一种政治现象,指在西方民主制度框架下,某些家族的成员由于拥有特殊的资源,能够在多次选举中当选并掌握政权,使得这些家族的权力人物呈现出代际延续性。

  从人类社会发展的历史来看,家族政治的出现源于社会不平等的存在。在《统治阶级》一书中,莫斯卡(Gaetano Mosca)明确地说到,“在所有社会中——从那些得以简单发展的、刚刚出现文明曙光的社会,直到最发达、最有实力的社会——都会出现两个阶级——一个是统治阶级,另一个是被统治阶级。前一个阶级总是人数较少,行使所有社会职能,垄断权力并且享受权力带来的利益”。米歇尔斯(Robert Michels)也毫不隐晦地声称,“民主在经历了一种由优异分子统治的政府形式之后,最终变成了一种贵族统治。”“如果没有一个‘占统治地位的’或‘政治上的’阶级,社会便难以为继。而统治阶级,虽然各组成部分经常得到部分更新,但它仍是人类历史发展进程中唯一持久而有效的推动力量。按照这种说法,政府或者说国家,只能是少数人的统治”。帕累托(Vilfredo Pareto)的“精英循环理论”也明确指出,在任何一个社会中,总存在着被统治的广大群众与占统治地位的少部分人之间的分离和某种意义上的对立。历史上的政治变迁不过是不同类别的精英之间的恒久流动。

  倘若说20世纪上半期的社会学家从阶级关系的不平等中道出了现代家族政治存在的宏观社会根源,那么当代政治学家的研究则对于家族政治的出现提供了更加具体和微观的解释。概而言之,已有的研究对于家族政治的成因大致有如下几种解释:

  第一,家族政治的形成源于政治精英及其家族拥有的特殊禀赋和资源。在对美国历史上政治家族的研究中,艾尔弗雷德·克拉波克(Alfred B. Clubok)等认为,政治家族出身的议员具有“继承的前辈的名声和影响力”,这一点类似于市场上的品牌效应。哈佛大学政治学者布赖恩·范斯坦(Brian D. Feinstein)在此基础上,进一步将政治家族出身的候选人拥有的优势地位分为两大类:资本优势和品牌优势。前者既包括候选人通过过去的相关政治经历获得人力资本的渠道,也包括通过已经建立的筹款网络从而拥有更多获得金钱资本的渠道;后者则指候选人由于其家族与已当选官员的联系而获得的优势。他利用1994~2006年美国国会选举中候选人和地区一级相关变量数据的研究发现,在控制了候选人过去的经验、竞选开支、地区政党结构和年份因素等变量的情况下,出身政治家族的候选人拥有0.72%到7.90%的“品牌优势”。而选民即使不能准确地描述为什么喜欢这些有家族背景的候选人,也会对这些候选人给予积极的评价。同样,一项对菲律宾的研究也揭示,政治家族出身的候选人要比非政治家族出身的候选人更加富有,相比较而言,前者更能以大幅度优势当选。

  第二,家族政治的形成是政治权力的自我繁衍和权力格局自我维持的结果。埃内斯托·达尔·波从个人特征和政治生涯两方面比较了1789年以来美国国会两院的政治家族出身的议员和非政治家族出身的议员。他认为美国政治家族的存在并非仅仅是因为政治家之间存在能力差异,而是因为权力具有自我维持的特征。某个家族成员任期越长,这个家族成为政治家族的可能性就越大。这一结论对于理解政治家族的形成具有重要意义:一个人拥有权力越久,他就越有可能开始建立或维持其政治家族。类似的观点在一项对阿根廷议会的研究中也得到了证实。马丁·罗西(Martín A Rossi)通过对1983年阿根廷民主转型后的第一届国会议员的分析得出结论,议员任职时间长短与其在国会中建立政治家族存在正相关。总体而言,一位议员在国会任职每增加5年,未来在国会中出现一位其家族成员的机会将增加8%。

  第三,家族政治的出现与政党的发展存在密切关系。在对日本家族议员的分析中,石桥等人认为,二代议员的出现是政党的提名、竞争的程度、前任议员是否退休、时期的不同等多种因素共同作用的结果。在控制其他相关变量的情况下,政治世家出身的候选人在选举中并不具备优势。而他们之所以当选,是因为,首先,派阀在候选人的挑选中发挥了重要的作用;其次,派阀领袖倾向于选择自己的家族成员为继承人。巴勃罗·克鲁宾认为,家族政治通常出现于政党组织脆弱的民主制度中。由于政党的缺失,家族政治势力强大;由于家族的势力强大,政党又难以巩固其地盘。菲律宾政党政治与家族政治的关系正是如此。在对印度政党政治的研究中,坎钱·钱德拉(Kanchan Chandra)和 普拉迪普·奇布(Pradeep Chhibber)都强调了印度政党组织软弱的因素。

  已有的研究对于家族政治的成因提供了丰富的解释。在对当代民主制度下家族政治进行横向比较时,不难发现,无论是从家族资源禀赋、权力自我维持机制进行分析,还是从政党发展等结构性因素来解释,都无法说明家族政治在世界范围内的多样性。政治精英和权力自我维持机制在各国都普遍存在,但并非所有国家都能出现大的政治家族;许多政党政治不发达的新兴民主国家,家族政治难觅其踪迹,而在美国、日本等具有成熟政党政治的国家,家族政治也未消失。甚至在相同的政治体系下,不同政党之间家族化的程度也存在极大的差别。家族政治是当代西方民主政治中的一种精英统治和权力不均衡分布形式。要寻找家族政治的根源,必须从政治中的权力关系和政党政治中去寻找。

二、家族政治的替代性解释:庇护政治与政党组织欠发达

  政治家族之所以长期存在,是因为这些家族的成员能够持续当选。现代民主政治中的竞争都是通过政党而展开,政党为政治家参与政治提供了组织资源和制度平台。获得政党的提名并以政党名义参选,也是家族政治形成的必要条件。因而,家族政治出现的根源在于选民——政治家——政党这三者之间的复杂关系。选民与某些政治家族之间建立了相对稳定的支持——回应关系,使得他们能够源源不断地为这些家族的成员提供充足的选票。另一方面,政党依赖于出身大家族的政治家所拥有的资源,乐意将他们提名为党的候选人。前两者之间的稳定交换关系决定了后两者之间的依赖和利用关系。

  (一)庇护政治如何影响政治家与选民之间的依附关系并产生家族政治?

  按照奇尔科特(Herbert Kitschelt)的观点,政治家与选民之间的关系大体上存在着基于公共政策而建立起来的交换关系、基于政治家的个人魅力建立起来的交换关系和基于直接的、即时的利益而建立起来的交换关系三种模式。单纯依靠个人魅力而获得稳定的支持不仅少见而且难以持久。政策型的交换关系被视为成熟民主政治中政治家与民众之间最为普遍的联系机制。该理论假定,无论是政治家还是选民都是理性的决策者。在政策型交换关系中,政党有可能持续当选,而候选人则不断更替。政治家本人与选民之间很难建立持久而稳定的联盟,也很难将这种联盟扩大到自己的后代及其家族的其他成员身上并形成政治家族。权力要在家族内部转移和继承,政治家必须建立个人与选民群体之间的直接交换关系。在典型的交换活动中,较低地位的行动者(被庇护者)得到那些有助于缓解来自于环境威胁的物资和服务,而较高地位的行动者(庇护者)获得的回报相对无形,例如个人服务、尊重、服从、忠诚,或者一种具有政治性质的支持,如选票John Duncan Powell,“Peasant Society and Clientelistic Politics”,American Political Science Review,Vol. 64, No.2,1970.。这正是庇护主义政治的本质。这种庇护结构的形成、维系,依赖于双方之间互相交换物品和服务,但在这一交换过程中涉及的物品和服务是不对等的。政治家追求的是获得当选的足够选票,而选民则追求包含了从购物券、小额现金、礼物,到道路、桥梁、公共设施以及补贴、政府合同、较低层次的公共部门就业机会等范围广泛的各种利益和机会。由于这些好处不能无差别地覆盖所有的选民,它要求候选人能够精准地识别不同群体的身份特征,制定针对特定群体的选举动员策略,并在自己当选后通过公共职务将这些好处投放到特定的选民群体中。而反对者则被排斥在分配过程之外。对于选民而言,投票支持某一类型的候选人非常重要。一旦这些候选人落选,就意味着与补贴、公共设施等相关的福利机会随之失去。而对候选人而言,政治能力和素质虽然重要,却不是当选的决定性因素。正是这种交换关系成为家族政治存在的前提。来自某些家族的候选人能够长期依靠某些社会群体的稳定支持而一再当选,一旦其父辈退出政治舞台或转战至其他部门,家族其他成员仍然可以利用自身的优势地位控制前辈空下来的公共职务。对于选民而言,只要来自该家族的成员继续当选,就能带来源源不断的利益和好处,从而导致了政治家族的产生。

  (二)政党组织不发达如何导致政治家族累积资源网络?

  从逻辑上说,意识形态和政策取向鲜明、组织发达和纪律严明的政党很难与家族政治共存。这主要是基于以下理由:第一,组织发达的政党通常都有严格的录用和晋升标准、程序,出身于政治家族的成员在缺乏必要政治履历的条件下被提名为候选人,往往会遭到党内其他成员的反对;第二,组织发达的政党往往对本党的议员有较强的纪律约束,而主要依靠自身资源的家族候选人有可能会置党的纪律和政策要求于不顾;第三,组织发达的政党在经济、社会等重大问题上立场稳定,而这些基本政策立场未必能在短期内给选民带来具体的、直接的、可见的好处,甚至有可能损害他们的当下利益,这对于依靠直接利益交换关系当选的政治家族成员而言是有害的。相反,缺乏发达组织资源的政党,通常更加依赖候选人个人的名声、家族背景、财富等社会网络资源来获得选票,为家族政治的形成提供了条件。首先,政党组织软弱,往往意味着政党缺少连贯的意识形态和政策倾向,其候选人身份模糊,除了党派属性差异外,与其他候选人之间缺少可识别的清晰特征,当选后的任职经历不太容易让选民对其是否兑现其政治承诺作出准确的判断。其次,政党组织软弱,往往意味着政党缺少发达的组织网络和基层机构,缺少录用和培养政治家的资源和机制,从而更加倚重那些不依靠党的组织结构就能当选的候选人。具有家族背景、其家族成员已担任公职并且为家族内成员打造了知名度的候选人,就是最好的选择。同时,他们获得提名的资格也会由于政党内部缺少组织程序而较少遭到反对。政党组织不发达为某些政治家族的成员长期担任公共职务提供了制度机会。

  因而,本文的研究可以提出以下假设:在庇护政治盛行的民主政体中,选民越可能与拥有特定资源的政治家之间建立起稳定持久的支持关系,为家族政治的出现提供了社会土壤;而在政党组织建设不发达的政党政治中,政党更有可能提名具有家族政治背景的成员为候选人,从而为家族政治的盛行提供了制度环境。

  在庇护政治与政党组织软弱共同导致了家族政治盛行这一研究假设中,需要澄清的是庇护政治与政党组织软弱之间尽管存在一定的相关性,但两者之间并非是线性关系。首先,庇护主义的存在使得选举过程中更容易形成选民与政治家之间的直接交换关系,并不一定意味着政党的组织结构软弱。政治家通过提供某种程度的恩惠来维持被庇护者的忠诚。这种恩惠有可能来自政治家个人或家族的积累,也有可能来自其所属的政党组织。日本的自民党大致属于这一类。自民党组织结构强大且制度性水平高,尽管内部存在多个派阀。其次,政党组织软弱并不一定会产生庇护主义政治。与西欧的政党相比,美国的政党很难称得上是组织发达的政党。民主党和共和党组织机构松散,也缺少与普通党员之间的密切联系。但“猪肉桶”政治的盛行在美国政治史上也相当短暂。此外,即使在同样的庇护政治体系中,政党组织发展程度不同,家族政治也呈现出不同的特征。在印度,位于意识形态谱系中间位置的国大党一直在尼赫鲁家族领导之下,但左翼的共产主义政党和右翼的印度人民党却几乎不受政治家族的控制,地方政党的家族化程度也有巨大差别。这也恰恰证明了,庇护主义政治与政党组织软弱之间并不存在互证的关系。事实是,在庇护主义政治盛行、政党组织不发达的政治体系中,家族政治更可能出现。

三、家族政治的发展及演变

  庇护型关系网络、政党组织建设的脆弱共同导致了政治家族的成员能够利用其家族资源、发挥名人效应从而一再当选。因而家族政治的发展及演变受到政治过程中庇护关系发展及政党制度建设的影响。这一点在当代西方发达国家民主政治的发展中看得非常清楚。在加拿大,出身政治家族的议员在19世纪90年代达到高峰,在参议院中所占的比例达到7%,到20世纪80~90年代这一比例则不足2%。美国国会中来自政治家族的议员比例在内战后明显下降。这显然与经济发展、两党制和选举权扩大带来的平等及其政治交换关系有关。自20世纪80年代以来,美国资本主义发展的不平等逐渐加剧,财富日益集中在少数经济精英中,金钱在选举中的作用越来越重要,资本越来越成为控制美国政治机器运转的力量。政治家与大捐款人、华尔街金融巨头之间的联系越来越密切。政界与商界庇护关系的发展,使得那些在商业、金融等领域中有深厚基础或良好关系的家族在政治竞争中更有优势。据统计,在美国第110届国会(2007~2008)中,有44位众议院议员和7位参议院议员有来自本家族的成员正在或此前在国会中担任议员的背景。这一比例远远高于第86届国会(1959~1961)的5%。布什家族、克林顿家族的出现,显然与这一发展趋势密切相关。在日本,政治世家自20世纪60年代开始涌现,到80年代时,狭义上出自政治世家的议员已占众议院议员的3成,分别来自140个政治家族。那时的日本家族政治显然与政治经济中的庇护结构密切相关。当时特殊的“中选区制”使得政党不得不采取“候选人本位”的选举战略,从而鼓励了候选人组建后援会,政治家与特定后援会组织之间形成了共生性“利益互惠”关系。政治家利用手中特权为选区当地的建筑公司、不动产商或农家等支持者争取预算、谋求利益,而支持者则为政治家募集选票、提供政治资金,形成了“权力交换选票”“国民税金兑换政治资金”的关系。后援会成为拉票的重要机器,并在议员引退后由其家族继承。而且,人口密度越高的发达城市地区,政治家族比例越低;人口密度越低的偏远农村地区,则政治家族比例越高。1994年日本选举制度改革,选举模式向以政党而非候选人为中心发展,派阀的影响力被削弱。两大主要政党也先后引入了公开选拔候选人的制度。有研究表明,政党的组织结构方面的变化确实对家族政治带来了一定的影响。出身政治家族的候选人的比例有所下降,尽管他们在被提名后的当选率要高于普通候选人。在选举制度改革前,自民党内首次获得提名的候选人中大约有34%来自政治世家,21%是世袭候选人。而在1996~2009年间的历次选举中,首次获得自民党提名的候选人中,仅有18%的人具有家族背景,10%的人是世袭候选人。2012年大选后,480名众议院议员中有110人来自政治世家,约占231%,该数字远低于20世纪90年代中期以前的水平。而在此过程中,城市化进程加快、农村人口大幅度降低,大大减弱了政治过程中的庇护关系。

  与此同时,在许多发展贵宾会家,某个或少数家族、集团垄断资源的权力格局没有发生改变,制度改革对于瓦解家族政治的作用被减弱了。菲律宾自独立以来的政治发展始终与家族政治相随。1987年,菲律宾在宪法中对省长、国会议员等公共机构的任职者引入任期限制。该举措被认为能从两个方面遏制家族政治的发展:一是旨在减少当政者的在职优势从而增加职位的轮替;二是将长期任职者从岗位上清除。然而,研究者通过对菲律宾1946~1972和1987~2007年间的国会议员和省长的大规模数据分析发现,任期限制没有明显提高国会和省一级政治家族的权力流动。而且,由于任期限制还导致任职者和外部竞争者行为发生改变,甚至还鼓励了家族政治的发展。这是因为,一方面任期限制使得政治家纷纷在任期届满时将家族其他成员引入政坛保住这一职务,或者家族成员相互之间进行职务轮替,从而使得一个家族同时控制几个不同职务,势力更加庞大;另一方面,由于面对着现任者的在职优势,外部的挑战者宁愿选择等到该职务由于任职者受任期限制无法继续参选、能够公开竞争时才会参与竞争,因而减少了政治竞争的程度,进一步提高了政治家族成员当选的可能性。这一结果也与德隆·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和詹姆斯·A·罗宾逊(James A. Robinson)有关政治制度改革研究的结论相一致。政治制度改革对于经济结果的影响依赖于法律上的政治权力和事实上的政治权力之间的互动,法律上的政治权力分配由政治制度决定,而事实上的政治权力则由不同群体(精英和民众)的投入和组织均势决定。由改革和政治制度所驱动的法律上的权力变化能够部分或全部被事实上的政治权力所抵消。菲律宾的政治改革或者说任期限制并不直接影响政治家族控制的基本资源,如土地、获得国家资源的渠道、就业机会及势力范围内的暴力工具等,没有改变政治过程中的庇护关系。尽管这并不意味着旨在扩大政治轮替和利益代表性的所有政治改革都是无效的,但是要使改革成功,就必须进一步研究这些政治家族(或有着强大政治家族的发展贵宾会家)的权力根源。类似的现象在印度、孟加拉国、巴基斯坦等国都可以发现。

  由此可见,在宏观层面上,一国经济和社会结构导致政治过程中形成的庇护关系与政党组织软弱是家族政治出现的原因,但两者的作用机制存在差异。政治过程中基于庇护网络的交换关系向基于公共政策型的交换关系转变,旨在提高公平和竞争的政党制度改革能够遏制家族政治的发展。反之,政治交换关系的庇护网络不发生根本改变,缺少强大组织的政党不得不依赖于家族资源,制度改革的效用也会减弱。

四、家族政治的个案研究:基于印度的经验

  印度政党政治中的家族政治现象在稳定的民主国家中尤为特殊。此外,印度家族政治的盛行还受到强烈的反现任情绪和选举波动的影响。即使这样,一些大的政治家族自诞生起就长盛不衰。选择印度作为分析家族政治的典型案例至少存在下述三个原因:第一,家族政治现象在印度政党中的分布存在巨大差异;第二,家族政治从国大党向地方政党蔓延是近二十多年来新出现的现象;第三,2014年大选后,一些观察家认为印度选民开始对家族政治说不了。然而,真实的情况则复杂得多。如今印度政坛上至少有15个仍然在政治上非常重要的家族,28%的邦一级政府首席部长来自某个政治家族。2004~2014年的连续三届人民院中出身于政治家族的议员比例,分别是20%,29%和21%。议会拥有6个席位以上的政党中,一半以上的领导权是掌握在政治家族手中的。印度的个案有助于思考,民主政治的发展何以与家族政治共存,而在同样的政治体系和政治生态下,政党内部家族政治现象为何存在多样性。

  家族政治的盛行反映了印度民主政治中的悖论。大众参与的扩大使低种姓阶层在政治上不断觉醒,政党竞争多元化程度加剧,印度在选举中的投票率甚至高于欧洲国家。与此同时,印度政治中的腐败问题严重;选举中的贿选和冲突屡见不鲜;候选人的宗教信仰、种姓身份比其政策立场更受政党和选民重视;不能兑现其竞选承诺甚至多次受到腐败指控的政治家一再当选。有学者将印度的民主称作“庇护主义民主”,意即“国家资源的获得是由统治集团的政客严格控制,他们以一种随意的方式来分配资源”。在这种民主制度下,选举成为政府公共服务竞标拍卖的一种交易方式。政府应该提供的最基本公共服务,如人身和财产安全、受教育渠道、公共卫生设施、最低限度的生存条件,对于大多数公民而言俨然成为市场上的商品而非应有的福利。这种市场化交易已经变成日常政治中的常规化现象,甚至不再被认为是不合法的。在有组织经济部门,公共部门的就业仍然处于支配性地位,而官员则掌握了分配国家资源的任意裁量权。在无组织经济领域,尤其是在农业中,国家没有直接控制就业机会,但是政府官员对于农民日常生活仍有相当的控制权,包括土地核查、道路、电力、水和信用贷款。除了就业和服务外,国家还主宰了农村居民尤其是穷人生存的日常政治,使其不得不与官员打交道。村民需要一定的东西来证明自己的存在——出生证明、死亡证明、种姓证明、土地证明、雇佣信、医院的床位、贷款、饮用水、电力、厕所,等等,要得到这些就不得不与国家打交道,最终受到官员的影响。在选举中,候选人的经典承诺就是:“投票给我,我会帮你解决。”印度政治中的庇护主义为政党政治中政治家族的形成提供了温床。一方面,在有着形形色色的族群、宗教、语言、部落和亚种姓等社会分裂结构的地方政治中,政党不是致力于在政策立场上与其他政党拉开距离,而是给选民发出信号,一旦自己上台将可能偏向于哪些族群。而选民则关注在党内占据权力地位的族群分布结构,通过党的候选人或领导人的身份来判断该如何投票,这种算计被学者描述为“为姓氏投票”。这种庇护——回馈关系的运作很少是由政治家或政党公开宣布而得到确认,往往是通过一些非正式的信息渠道,如流言、道听途说或报纸上的只言片语等被观察到。甚至有的时候,它是由政治家在选举前发放的小额现金或免费福利商品等体现出来的。艾瑞克·克莱蒙(Eric Kramon)通过对肯尼亚的研究,同样发现即使在没有政党或政治掮客操纵和监督的情况下,候选人也可以通过发放免费救济品向选民传递其值得信任、有能力、与选民有共同利益等信息,并成功地实现“买票”的目标。而在印度,家族既提供了现成的亲属关系网络,又具有明显的政策宣示作用。例如报纸上经常可以读到这样的消息,某个家族政党上台后,大量新任命的公立教师或医生来自该家族所在的种姓。

  另一方面,政党竞争的多元化和大众参与的深化并没有使印度的政党在组织机制、内部精英遴选和权力继承问题上进一步开放。由于寡头统治的盛行、党内民主的缺失,政党内部晋升渠道的限制,印度的许多政党更像是封闭的家族企业,而不是充满活力、内部竞争、聚集各种不同观点、录用贤能的政治组织。候选人的提名缺少制度化的民主程序,党员为争取提名机会而不惜倒戈;党内的精英遴选和职务晋升掌握在政党领袖手中,而政党领袖倾向于选择家族成员作为继承人。通常,当资深的政党领导人把他们的兄弟、儿女或外甥等亲属的名字列入候选人之列,家族内的继承就开始了。印度的几个主要地方政党如北方邦的社会党,泰米尔纳杜邦的德拉维达进步联盟,比哈尔邦的全国人民党,党的高层领导职务完全由领导人家族成员控制。印度的家族政党内部大体上是自上而下的,那些与政治精英缺少联系的人很难挤进核心圈。印度在加强政党党内民主制度化方面所做甚少。因而,只要政治家族以外人员进入主要政党的巨大障碍依然存在,就不可能指望印度家族政治的现象出现明显改观。通过比较家族政党和非家族政党,更能够清楚地看出党的组织结构对于家族政治形成的影响。印度的共产主义政党是按照列宁主义原则组织起来的,政治局是党的决策机构,党的主席和政治局委员经选举产生;党有自己严格的意识形态和政策路线,而这通常也是通过党的大会集体讨论通过的。这些都严格限制了党的领导人的个人作用,防止了家族政治的出现。印度人民党的特殊之处在于党与外围组织国民志愿服务团的联系。作为一个印度教教派主义组织,国民志愿服务团发挥了为印度人民党招募党员、输送精英、培养政治领袖、动员社会支持的作用。印度人民党的高级领袖几乎都来自国民志愿服务团。党的领导人选择,甚至党制定的重大政策通常也是党和国民志愿服务团共同发挥作用的结果。正是在政治动员、精英培养乃至资金筹措等方面对外部社会组织的依赖,导致了印度人民党很难出现类似于国大党中尼赫鲁-甘地家族的情况。

  家族政治集中体现了西方民主政治中的权利不平等现象。尽管从形式上看,它是一人一票原则下竞争性选举的产物,但实质上却反映了选民与政治家在因选举而形成的交换关系中处于不对等地位。只要某些家族、集团或阶层垄断了主要资源的分配甚至控制了大多数民众的日常政治生活,家族的成员就能充分利用其所继承的资源在选举中获得优势地位。而政党在内部组织结构和外部社会支持方面的低制度化水平则限制了其录用更广泛的政治精英的可能,为政治家族成员进入政坛提供了更多机会。来自政治家族的政治家并不必然拥有特殊的政治才能或追求更好的公共政策,相反,他们更有可能利用既有资源巩固家族的地盘。事实上,研究发现,出身于政治家族的候选人当选后在政绩方面与普通候选人无异,甚至在政府开支、公共产品分配方面实行了更加有害的政策。而家族政治背后的不平等削弱了公民在选择由谁来组成政府及制定公共政策过程中的自由,同时也使得腐败更容易出现。家族政治与现代民主政治的自由平等理念相悖,也有损于民主政治的质量。

  作者:陈金英,上海外国语大学国际关系与公共事务学院(上海市,200043)

  (责任编辑:林立公)

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